雙品牌中標(biāo)："放管服"改革下的積極探索

　　——專訪中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任王叢虎教授

　　相較批量集中采購和協(xié)議供貨，"雙品牌中標(biāo)"模式有什么優(yōu)勢?"雙品牌中標(biāo)"模式在全國各地的創(chuàng)新試點(diǎn)對政府采購改革有何意義?近日，本刊記者采訪了中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任王叢虎教授。王教授深入分析了"雙品牌中標(biāo)"作為一種具有可推廣性的制度設(shè)計(jì)所蘊(yùn)含的理論與實(shí)踐意義。

　　記者：雙品牌中標(biāo)是批量集中采購的創(chuàng)新模式，經(jīng)過近十年的發(fā)展，已經(jīng)日趨成熟。全國多個(gè)省市和部分中央機(jī)關(guān)集采機(jī)構(gòu)比如中直采購中心都采用了這種模式，您對雙品牌中標(biāo)模式在中央和地方的普及有何看法?

　　王叢虎：相比較發(fā)達(dá)國家而言，中國政府采購制度雖然起步較晚，但積極探索創(chuàng)新的步子邁得更快。批量集中采購、協(xié)議供貨作為結(jié)合中國國情和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)而探索出來的較為靈活的采購方式，在實(shí)施初期顯現(xiàn)出了其所具有的優(yōu)勢和特點(diǎn)。

　　批量集中采購是在協(xié)議供貨基礎(chǔ)上的一次創(chuàng)新，最先在中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心實(shí)行，至今已經(jīng)走過8年的歷程。應(yīng)該說，批量集中采購很好地解決了部分協(xié)議供貨價(jià)格高于市場價(jià)格、采購人任意選擇高配規(guī)格并化整為零躲避公開招標(biāo)等不良現(xiàn)象。

　　但是隨著實(shí)踐的變化與發(fā)展，這兩種采購方式也暴露出了其缺點(diǎn)。采購人需求多樣、標(biāo)準(zhǔn)配置的選定難度大、采購人地域分散、數(shù)據(jù)處理和配送困難、到貨周期長、選擇空間有限等問題也日益突出。為此，結(jié)合兩者優(yōu)勢而提出的一種更新的"雙品牌中標(biāo)"方法也就應(yīng)運(yùn)而生。

　　作為一種新的積極探索，"雙品牌中標(biāo)"方法在批量集中采購中吸收了協(xié)議供貨第二階段"可選擇"的優(yōu)點(diǎn)，而又?jǐn)P棄了協(xié)議供貨第二階段多家的"可能惡性競爭"的弊端，同時(shí)還特別倡導(dǎo)不同品牌間的競爭。應(yīng)該說是一種很好的創(chuàng)新探索。但也應(yīng)該看到，"雙品牌中標(biāo)"畢竟是一個(gè)初步摸索，這就需要通過"先行先試、逐步完善、擴(kuò)散推廣"的漸進(jìn)式改革來實(shí)施。

　　記者：結(jié)合國內(nèi)外雙品牌中標(biāo)模式的推廣經(jīng)驗(yàn)，您認(rèn)為這種雙品牌中標(biāo)在具體操作執(zhí)行中有何創(chuàng)新之處和實(shí)踐優(yōu)勢?

　　王叢虎："雙品牌中標(biāo)"是批量集中采購中可以有兩個(gè)品牌的供應(yīng)商同時(shí)作為中標(biāo)供應(yīng)商候選人，并交由采購人最后選擇的集中采購模式。這種做法其實(shí)是基于"放管服"的改革精神，企圖探索出一條新路，并希望能夠兼顧采購中心、財(cái)政部門、最終使用人、廠商各方利益，希望能給最終用戶對中標(biāo)供應(yīng)商留有一定選擇空間，同時(shí)也希望能夠避免單一中標(biāo)品牌不能及時(shí)到貨、競爭性不夠等可能出現(xiàn)的負(fù)面情況。

　　這種改革探索的意圖是明確的，那就是希望能夠破解當(dāng)下在某些領(lǐng)域的"惡性低價(jià)競爭"，而在另一些領(lǐng)域的"高價(jià)中標(biāo)"的問題。那么，"雙品牌中標(biāo)"的競爭對減少或者降低低價(jià)競爭到底有多大幫助呢?我們冷靜分析，不難發(fā)現(xiàn)：政府采購低價(jià)、高價(jià)的問題是一個(gè)系統(tǒng)問題，任何一種單一策略都是難以奏效的。低價(jià)競爭是一個(gè)零和博弈，任何一方都不愿意看到;但從根本的治理角度看，源頭在于采購需求、采購預(yù)算以及采購計(jì)劃上。所以，從這個(gè)角度看，"雙品牌中標(biāo)"競爭值得嘗試和稱贊，也屬于一種真實(shí)的實(shí)踐創(chuàng)新。

　　"雙品牌中標(biāo)"模式下，對于采購人而言，有了更大的選擇權(quán)，而對于供應(yīng)商而言，也有利于其合理競爭，而不是惡性競爭。當(dāng)然，要解決低價(jià)、高價(jià)問題不能僅僅靠單一的"雙品牌中標(biāo)"競爭，要從源頭上的需求管理、預(yù)算管理做起，還有兩個(gè)很重要的問題就是采購商品的標(biāo)準(zhǔn)化問題和電商化問題。如果能把這幾項(xiàng)都充分融合，就會(huì)向理想的方向更邁進(jìn)一步。

　　客觀地說，"雙品牌中標(biāo)"一定程度上賦予了采購單位的自主選擇權(quán)利，克服了唯一中標(biāo)人所帶來的種種弊端;"雙品牌中標(biāo)"鼓勵(lì)合理競爭，有助于不同品牌之間進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和完善服務(wù)。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)全流程網(wǎng)上交易、訂單全流程跟蹤、大數(shù)據(jù)監(jiān)控是推行這種創(chuàng)新做法的必要保障。

　　記者：您認(rèn)為雙品牌中標(biāo)和"放管服"改革有何內(nèi)在聯(lián)系?在政府采購"放管服"改革背景下，您對雙品牌中標(biāo)模式的下一步發(fā)展有什么建議?

　　王叢虎："放"就是政府更多放行政權(quán)給下級政府、市場、社會(huì)組織的意思。我國政府集中采購之處，基于對分散采購下的采購人濫用采購權(quán)的擔(dān)憂，對于各個(gè)采購人的采購行為控制過死，也帶來一些不能滿足采購需求的情況。為此，適當(dāng)放松采購權(quán)管制、并給一定的選擇權(quán)是適當(dāng)?shù)�，也是可行�?"雙品牌中標(biāo)"方法實(shí)際上就是在一定程度給予了采購人的采購選擇權(quán)。

　　"管"是指加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管方式、加大監(jiān)管制裁力度等。當(dāng)下黨中央國務(wù)院實(shí)施的高壓反腐、政府采購中推行的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理等都是"管"的表現(xiàn)。為此，"雙品牌中標(biāo)"還需要強(qiáng)化"管"，即通過各種途徑加強(qiáng)監(jiān)督。

　　"服"就是政府要豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量和效率。對于政府采購管理部門而言，"服"就是要積極提供相關(guān)法律政策的依據(jù)，以及精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)意見;對于集中采購中心和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)而言，提供更豐富服務(wù)內(nèi)容、更高效的服務(wù)質(zhì)量。

　　從當(dāng)下政府采購的法律政策目標(biāo)和改革精神來看，"雙品牌中標(biāo)"改革創(chuàng)新值得提倡。眾所周知，2017年新修訂的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部87號(hào)令)第68條規(guī)定："采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)將評標(biāo)報(bào)告送采購人。采購人應(yīng)當(dāng)自收到評標(biāo)報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)，在評標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人。中標(biāo)候選人并列的，由采購人或者采購人委托評標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定中標(biāo)人;招標(biāo)文件未規(guī)定的，采取隨機(jī)抽取的方式確定。"顯然，該項(xiàng)條款已經(jīng)明顯釋放出我們要逐漸把采購權(quán)返還給采購人的意圖，即采購人在選擇推薦的中標(biāo)候選人時(shí)有一定的自由裁量權(quán)，這既是改革精神，也是未來的走向。

　　所以，從這個(gè)角度看，"雙品牌中標(biāo)"實(shí)際上是符合上位法的精神。即使退一步講，和規(guī)章中的規(guī)定還有一定距離，但還是可以進(jìn)行改革創(chuàng)新試點(diǎn)的。而一旦被實(shí)踐證明這種改革是切實(shí)可行的，也可通過進(jìn)一步完善法律使之合法化。(文/江暢)